Das Bundes-Klimaschutzgesetz – Was beinhaltet es?

Das Bundes-Klimaschutzgesetz soll die Einhaltung der europäischen Zielvorgaben und die Erfüllung der nationalen Klimaziele sicherstellen. Europa soll bis zum Jahr 2050 klimaneutral werden – das hat die Europäische Kommission 2019 mit ihrem Klimaschutzprogramm „Europäischer Green Deal“ beschlossen. Die Wirtschaft und Gesellschaft in der EU soll laut Gesetz so umgestaltet werden, dass im Jahr 2050 netto keine Treibhausgasemissionen mehr freigesetzt werden. Dadurch soll das Klima geschützt sowie eine deutlich effizientere Nutzung von Ressourcen und die Bewahrung und Verbesserung des Naturkapitals stattfinden.

Mit dem Europäischen Klimagesetz und dem Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) werden verbindliche Ziele zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen festgehalten. Deren Nichteinhaltung hat deshalb auch Folgen in Form verbindlicher Maßnahmen.

Auch Deutschland muss klimaneutral werden

Am 12.12.2019 veröffentlichte die Bundesregierung das Bundes-Klimaschutzgesetz (BGBl I S. 2513). Dieses soll die Einhaltung der europäischen Zielvorgaben und die Erfüllung der nationalen Klimaziele sicherstellen. Das nationale Minderungsziel – Verringerung der Treibhausgasemissionen im Zieljahr 2030 gegenüber 1990 um mindestens 55 % – ist darin erstmals gesetzlich verankert. Es ist zudem festgelegt, dass Klimaschutzziele erhöht, aber nicht abgesenkt werden können – was praktisch eine Willensbekundung, aber keine Garantie ist. Wenn sich eine Mehrheit für eine Gesetzesänderung findet, kann natürlich eine Änderung des KSG erfolgen. Zu einer Änderung des KSG und damit auch einer Verschärfung der Klimaschutzziele kam es dann tatsächlich im Jahr 2021.

Das Urteil des BVerfG

Am 24. März 2021 hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass das Bundes-Klimaschutzgesetz aus dem Jahr 2019, mit dem die Treibhausgasneutralität Deutschlands bis 2050 gesetzlich verankert wurde, in Teilen verfassungswidrig ist. Dem Gericht fehlten eine Festlegung von Minderungszielen ab 2031 sowie die Festlegung entsprechender Jahresemissionsmengen ab 2031 für die Sektoren, für die diese bis 2030 festgelegt waren. Zur Fortschreibung wurde der Gesetzgeber bis spätestens 31.12.2022 verpflichtet. Das Gericht begründete seine Entscheidung damit, dass die (z.T. jungen) Kläger einer unverhältnismäßigen Gefährdung ihrer künftigen Freiheit ausgesetzt seien. Es besagt, dass die bis 2030 zulässigen Emissionsmengen die danach noch verbleibenden Emissionsmengen erheblich reduzieren, was enorme Reduktionslasten in die Zukunft verschiebt.

Eine Freiheitsgefährdung ist die Verschiebung von Emissionslasten insofern, als nahezu alle Bereiche des menschlichen Lebens mit dem Ausstoß von Treibhausgasen verbunden sind. Eine freiheitsschonende Umstellung auf eine klimaneutrale Lebensweise erfordert daher die rechtzeitige Einleitung von Maßnahmen in allen Lebensbereichen wie Produktion, Dienstleistung, Infrastruktur, Verwaltung, Kultur und Konsum.

Zudem fehlen aufgrund der nicht festgelegten Reduktionserfordernisse ab 2030 Anreize und Orientierungspunkte für die Entwicklung klimaneutraler Techniken und Praktiken. Die im KSG 2019 vorgesehene Festlegung weiterer Ziele im Jahr 2025 ist einerseits zu spät, andererseits als einmaliger Prozess auch nicht ausreichend, den gesamten Zeitraum bis 2050 abzudecken. Auch darf die Festlegung weiterer Jahresemissionsmengen – jedenfalls nicht ohne genauere Vorgaben – nicht dem Verordnungsgeber überlassen werden, sondern muss aufgrund ihrer grundlegenden Bedeutung vom Gesetzgeber selbst vorgenommen werden.

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Erhöhter Handlungsbedarf durch europäischen Green Deal

Handlungsbedarf gab es zudem spätestens seit April 2021 auch, als das mit dem Europäischen Green Deal verbundene europäische Klimaschutzziel auf eine Minderung der Treibhausgasemissionen bis 2030 ebenfalls auf 55 Prozent festgelegt wurde. Im Rahmen der europäischen Lastenteilung, der für die nicht vom Emissionshandel betroffenen Treibhausgasemissionen gilt, ergibt sich daraus ohnehin eine Erhöhung des deutschen Beitrags zu diesem Ziel. Dieser Beitrag ist noch nicht genau bekannt, wurde aber vom Expertenrat für Klimafragen auf 62 bis 68 Prozent geschätzt. Auch daher erfolgte im Klimaschutzgesetz eine Verschärfung der Minderungsquote 2030 auf 65 Prozent – zumal auch das BVerfG in seiner Urteilsbegründung angemerkt hat, dass es Anhaltspunkte dafür gäbe, dass die 55-Prozent-Minderungsquote nicht an dem Ziel des KSG orientiert war.

Die Umsetzung des Klimaschutzgesetzes

Der Entwurf des Umweltministeriums für das „Erste Gesetz zur Änderung des Bundes-Klimaschutzgesetzes“ wurde am 12.5.2021 vom Bundeskabinett verabschiedet und am 14.5.2021 als Gesetzentwurf der Bundesregierung in die parlamentarische Beratung eingebracht. Dort wurden die Klimaschutzziele nicht geändert. In der Zwischenzeit wurde auch das EU-Gesetzespaket „Fit für 55“, mit dem die EU die Umsetzung ihres Klimaminderungsziels festlegen will, vorgestellt, das in die gleiche Richtung zielt. Die Veröffentlichung des Gesetzes im Bundesgesetzblatt war am 30.8.2021.

Das neue Klimaschutzgesetz verschärft das Minderungsziel für 2030 auf 65 Prozent (vorher 55 Prozent), außerdem gilt ein neues Minderungsziel von mindestens 88 Prozent für 2040. Die Treibhausgasneutralität Deutschlands wurde auf 2045 vorgezogen. Der „Klimapakt“ kündigte zudem unterstützende Maßnahmen für die Sektoren Energie, Verkehr, Industrie, Gebäude und Landwirtschaft an. Damit kommen insbesondere auf energieintensive Branchen tiefgreifende Änderungen zu.

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Die Maßnahmen für ein klimaneutrales Deutschland

Die für die Zielerreichung erforderlichen Maßnahmen haben Prognos, das Öko-Institut und das Wuppertal-Institut bereits Anfang 2021 im Auftrag der Stiftung Energiewende, Agora Energiewende und Agora Verkehrswende untersucht.

Das Kernergebnis der im Juni 2021 erschienenen Studie „Klimaneutrales Deutschland 2045“ ist: Die Klimaneutralität 2045 ist erreichbar, erfordert aber eine neue Qualität von Klimaschutz und ein höheres Tempo in der Klimapolitik. Schon das Zwischenziel einer 65-prozentigen Treibhausgasreduktion bis 2030 ist „sehr anspruchsvoll“. Wie auch vom BVerfG festgestellt, ist eine ambitionierte Klimapolitik bis zu diesem Jahr aber eine Voraussetzung für die Klimaneutralität bis 2045. Ab dann muss ein Gleichgewicht zwischen Treibhausgasemissionen und deren Abbau herrschen. Ab 2050 strebt die Bundesregierung negative Emissionen an.

Welche Maßnahmen zur Reduktion der Treibhausgase müssen laut Klimaschutzgesetz bis 2030 getroffen werden?

Um das Ziel der Klimaneutralität bis 2045 zu erreichen, wurden für die Sektoren Energiewirtschaft, Industrie, Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft sowie Abfallwirtschaft und Sonstiges jährliche Minderungsziele im Klimaschutzgesetz festgelegt. Folgende Maßnahmen gelten für die einzelnen Sektoren (ohne Landwirtschaft und Abfall) bis 2030:

Energiewirtschaft

Kohleausstieg (von dem erwartet wird, dass er im Kontext des EU-Ziels und der Anpassung des EU-Emissionshandels erfolgt)
Steigerung des Anteils erneuerbarer Energien zur Stromerzeugung auf 70 Prozent (das erfordert einen Ausbau der Offshore-Windkraft auf 25 GW, der Onshore-Windkraft auf 80 GW und der Photovoltaik auf 150 GW, da der Stromverbrauch aufgrund zunehmender Elektrifizierung [E-Mobilität, Wärmepumpen, …] um 9 Prozent steigen wird)
Ende der 2020er Jahre beginnende Wasserstoffnutzung in Kraftwerken und Kraft-Wärme-Koppelungsanlagen

Industrie

Bei Reinvestitionen Einsatz von Technologien auf der Basis von Strom oder Wasserstoff, z.B. Ersatz von Hochöfen in der Stahlindustrie durch Direktreduktionsanlagen
Ausbau der Infrastruktur zur Versorgung der Industrie mit Wasserstoff und der CCS-Infrastruktur für die Zement- und Kalkindustrie

Gebäude

Um 50 Prozent erhöhte Sanierungsrate
Ausbau der Wärmenetze und grüner Fernwärme
6 Millionen Wärmepumpen

Verkehr

14 Mio. E-Autos (inkl. Plug-in-Hybride)
LKW fahren zu 30 Prozent elektrisch
Deutlich mehr ÖPNV, Rad- und Fußgängerverehr

Wie wird der Weg nach 2030 weiterverfolgt?

Auch nach dem Jahr 2030 müssen die oben genannten Maßnahmen zum Klimaschutz weiterverfolgt werden, damit Deutschland bis 2045 klimaneutral wird.

Energiewirtschaft

Schnellerer Ausbau der erneuerbaren Energien (Photovoltaik auf 385 GW, Offshore-Windkraft auf 70 GW, Onshore-Windkraft auf 145 GW, da der Stromverbrauch durch die Elektrifizierung und Wasserstofferzeugung um 50 Prozent ansteigt)
Ab 2040 Ablösung von Gas durch Wasserstoff für die nicht durch erneuerbare Energien leistbare Stromerzeugung

Industrie

Zunehmender Einsatz von Strom, Wasserstoff und z.T. Biomasse als Energieträger, weitgehende Klimaneutralität bis 2040
Ausbau der Kohlenstoffabscheidung und des CO2-Netzes: bis 2040 werden jährlich 30 Mio. t abgeschieden, bis 2045 52 Mio. t

Gebäude

Weiter beschleunigte Sanierung (mittlere jährliche Sanierungsrate 1,75 Prozent) führt dazu, dass über 90 Prozent der Fläche 2050 saniert oder neugebaut sind
Ersatz von Gasheizungen durch Wärmepumpen und Anschluss an Wärmenetze (wodurch Betrieb und Unterhalt von Gasnetzen auf Dauer unwirtschaftlich werden, so dass Netzteile sukzessive stillgelegt werden)

Verkehr

Keine Neuzulassungen von PKW mit Verbrennungsmotor (auch Plug-in-Hybride) ab 2032
Straßengüterverkehr, Bus und Bahn mit (batterie-)elektrischen und Brennstoffzellenfahrzeugen
Nutzung von E-Fuels für die Binnenschifffahrt, im Luft- und Seeverkehr

Begleitend dazu muss sich der Primärenergieverbrauch bis 2045 halbieren. Neben der Elektrifizierung spielt dabei auch Wasserstoff als Energieträger und Rohstoff für die Grundstoffchemie eine zentrale Rolle. Wasserstoff als Energieträger ist für die Stromerzeugung (via Erzeugung und Rückverstromung auch zum saisonalen Ausgleich von Nachfrage und Angebot), die Direktreduktion von Eisenerz, im schweren Güterverkehr und zur Erzeugung von Prozessdampf wichtig. E-Fuels spielen vor allem im Schiffs- und Flugverkehr sowie bei Oldtimern mit Verbrennungsmotor eine Rolle.

Klimaschutzgesetzt-Beitrag der Sektoren zur Klimaneutralität 2045

Überprüfung und Berichterstattung der Klimaziele aus dem Klimaschutzgesetz

Die genannten Klimaziele müssen kontinuierlich überprüf werden. Die Bundesregierung erstellt dazu jährlich bis zum 30. Juni einen Klimaschutzbericht. In diesem sind die Entwicklung der Treibhausgasemissionen in den Sektoren, der Stand der Umsetzung von Klimaschutz- und Sofortprogrammen sowie eine Prognose der zu erwartenden Treibhausgasminderung enthalten. Seit 2021 ist es zudem Pflicht, alle zwei Jahre einen Klimaschutz-Projektionsbericht zu erstellten. Er enthält die Projektionen der Treibhausgasemissionen, Politiken und Maßnahmen zu deren Minderung. Zugleich ist er die Grundlage zur Erstellung der integrierten nationalen Fortschrittsberichte für die Europäischen Governance-Verordnung (gem. Art. 17).

Wie hat das BVerfG die Verschiebung der Reduktionslasten ermittelt?

Das Klimaschutzgebot ist aus § 20a Grundgesetz (Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen für künftige Generationen) abgeleitet. Das Verfassungsgericht sieht den im KSG enthaltenen Bezug auf das Pariser Übereinkommen von 2015 als Konkretisierung dieses verfassungsrechtlich gebotenen Klimaschutzes. Dieses schreibt nämlich die Begrenzung der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 Grad Celsius und möglichst auf 1,5 Grad Celsius vor, um die Auswirkungen des weltweiten Klimawandels so gering wie möglich zu halten. Die Vereinbarkeit gesetzlicher Regelungen kann allerdings nicht unmittelbar mit diesem Temperaturziel überprüft werden, sondern erfordert eine Emissionsmaßgabe.

Zu dessen Ermittlung ist der Budgetansatz geeignet, da es einen linearen Zusammenhang zwischen kumulierten CO2-Emissionen und globaler Temperaturerhöhung gibt. Dabei wird eine globale Emissionsmenge ermittelt, die verbleibt, wenn Temperaturschwellen eingehalten werden sollen. Solche globalen Budgets wurden vom „Weltklimarat“ IPCC festgelegt. Daraus hat der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) in seinem Umweltgutachten 2020 ein nationales CO2-Restbudget abgeleitet. Die Annahmen des SRU enthalten allerdings Wertungen z.B. über die Aufteilung des globalen Budgets auf die Staaten, weshalb sich aus dem Ergebnis kein zahlengenaues Maß für eine verfassungsgerichtliche Kontrolle ergibt. Aber es gibt eine Orientierung: Mit den im KSG 2019 zugelassenen CO2-Mengen wäre das Restbudget bis 2030 bereits weitgehend aufgezehrt. Danach wäre daher „alsbald“ Klimaneutralität erforderlich, um das gesetzliche Ziel „nur unter äußersten Schwierigkeiten“ einzuhalten.

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Klimaschutz- und Sofortprogramme

Bei den oben genannten Maßnahmen aus dem Klimaschutzgesetz wird zwischen Klimaschutzprogrammen und Sofortprogrammen bei Überschreitung der Jahresemissionsmengen unterschieden:

Die Klimaschutzprogramme werden nach jeder Fortschreibung des Klimaschutzplans beschlossen. Der Klimaschutzplan ist die nach dem Übereinkommen von Paris von jedem Land zu erstellende und bei der UN vorzulegende Klimaschutzlangfriststrategie. Er soll alle fünf Jahre in Zusammenhang mit der im Pariser Übereinkommen beschlossenen Überprüfung, ob die nationalen Beiträge zur Erreichung des globalen Klimaschutzzieles ausreichen, fortgeschrieben werden. Der deutsche Klimaschutzplan wurde im November 2016 von der Bundesregierung verabschiedet. Die Schutzprogramme für das Klima sollen Maßnahmen enthalten, mit denen das Erreichen der Minderungsziele für die einzelnen Sektoren sichergestellt werden soll. Die Maßnahmen werden von den zuständigen Bundesministerien vorgeschlagen und von der Bundesregierung beschlossen.
Zeigt die Überwachung der Emissionsdaten, die vom Umweltbundesamt erhoben und von einem Expertenrat für Klimafragen geprüft werden, dass ein Sektor seine zulässige Jahresemissionsmenge überschreitet, muss das zuständige Ministerium innerhalb von drei Monaten ein Sofortprogramm für den jeweiligen Sektor vorlegen. Dieses muss die Einhaltung für die folgenden Jahre sicherstellen. Die Maßnahmen werden von der Bundesregierung „schnellstmöglich“ geprüft und beschlossen. Für die Energiewirtschaft gilt dieses entsprechend, aber erst ab 2023 und mit einem Turnus von drei Jahren.

Welche Folgen hat das Klimaschutzgesetz für das Energiemanagementsystem?

Sieht man sich die Beiträge der Sektoren zur Klimaneutralität 2045 an, müssen etwa im Sektor Industrie schon ohne die absehbare Verschärfung die Emissionen im Jahr um knapp 4 %/Jahr zurückgehen. Das ist deutlich mehr, als viele Unternehmen sich im Energiemanagementsystem bei der Verbesserung der Energieeffizienz vornehmen. Da der Emissionsrückgang aber in absoluten Mengen erfolgen muss, muss die Verbesserung der Energieeffizienz auch ein eventuelles Wachstum ausgleichen. In vielen Fällen liegt dies also deutlich über 4 %/Jahr.

Die Senkung der Treibhausgasemissionen kann natürlich auch auf andere Weise als eine Verbesserung der Energieeffizienz erfolgen – nämlich z.B. durch den Einsatz erneuerbarer Energien anstelle fossiler Energieträger. Aber dennoch kommt hier auf das betriebliche Energiemanagement eine neue Aufgabe zu: Das Unternehmen darauf vorbereiten, dass die bisherige Herangehensweise mit inkrementellen Verbesserungen nicht ausreichen wird, den in absehbarer Zeit anstehenden gesetzlichen Anforderungen zu genügen. Je nach Branche ist die Herausforderung unterschiedlich groß, denn oft gibt es für den Energiebedarf überhaupt noch keine erneuerbare Alternativen. Aber eine Betrachtung des Kontexts ohne die Frage, wie sich das Unternehmen auf eine klimaneutrale Zukunft einstellen kann, sollte heute nicht mehr stattfinden.

Wie geht es weiter?

Während das verschärfte Klimaschutzgesetz 2021 noch auf seine Veröffentlichung wartete, brachten Starkregenereignisse mit anschließendem Hochwasser im Juli 2021, die in Deutschland mindestens 180 Menschenleben forderten, den Klimawandel zurück in den damals laufenden Bundestagswahlkampf. Im August berichtete der Spiegel, dass das Umweltbundesamt in seinem Projektionsbericht 2021 festgestellt habe, dass die bisher beschlossenen Maßnahmen zum Klimaschutz nicht ausreichen, die Ziele für 2030 und 2040 zu erreichen. Man darf gespannt sein, wie die Bundesregierung in Zukunft das Gesetz mit Leben füllen wird. Um weitere Maßnahmen wird sie nicht herumkommen.