Das Klimaschutzrecht ist ein neues Rechtsgebiet, welches eine große Bedeutung hat und international unterschiedlich umgesetzt wird. Der Klimawandel gilt als eine der größten Herausforderungen unserer Zeit. Luftverunreinigungen, vor allem die Emissionen von Treibhausgasen, verursachen diese Klimakrise. Daher kann das Klimaschutzrecht auch dem Immissionsschutzrecht zugeordnet werden. Da aber Treibhausgase keine klassischen Schadstoffe sind, sondern die veränderte Zusammensetzung der Erdatmosphäre die Klimakrise auslöst, wird das Klimaschutzrecht mittlerweile eher als eigenes Rechtsgebiet behandelt. Zu diesem gehören auch Rechtsvorschriften, die die Anpassung an die Folgen der Erderwärmung regeln.
Die Anfänge des Klimaschutzrechts und die Einigung zur UN-Klimarahmenkonvention
1992 einigten sich auf einem UN-Umweltgipfel in Rio de Janeiro 166 Länder der Welt auf ein gemeinsames Klimaschutzziel – und damit auch auf ein internationales Klimaschutzrecht. Sie verabschiedeten die Klimarahmenkonvention, die 1994 – nachdem 50 Unterzeichnerstaaten sie ratifiziert hatten – in Kraft trat. Ihr zentrales Ziel ist „die Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau zu erreichen, auf dem eine gefährliche anthropogene [vom Menschen verursachte] Störung des Klimasystems verhindert wird.“ Damit nahmen Sie den Kampf mit den Herausforderungen des Klimawandels auf.
Im Unterschied zur Bekämpfung des Ozonlochs – wo es Ersatzstoffe für die FCKW gab – war bei der Bekämpfung der Erderwärmung Einigkeit aber schwerer herzustellen. Insbesondere die Schwellenländer, die sich auf dem Weg der Industrialisierung befanden, sahen in einer möglichen Beschränkung der Verbrennung fossiler Brennstoffe einen „neokolonialen“ Versuch der reichen Industrieländer, ihnen den Weg in eine industrielle Zukunft zu verbauen. Sie verwiesen deshalb auf die historische Verantwortung der Industrieländer für die Erderwärmung.
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Das Kyoto-Protokoll als Wegweißer für das Klimaschutzrecht
Die Industrieländer sollten also die Führung beim Kampf gegen den Klimawandel übernehmen. Außerdem sollten sie die Entwicklungs- und Schwellenländer beim Aufbau einer nicht-fossilen Energiewirtschaft unterstützen. Sie sollten diesen aber nicht das Recht auf wirtschaftliche Entwicklung absprechen. Man spricht dabei auch von der Formel von der „gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortung“. Die auf der dritten Vertragsstaatenkonferenz 1997 (solche fanden seit 1995 jährlich statt) vereinbarten und mit dem Kyoto-Protokoll völkerrechtlich verbindlich gemachten Ziele zur Minderung der Treibhausgasemissionen, trafen daher nur die Industrieländer. Diese mussten ihren Ausstoß bei den sechs wichtigsten Treibhausgasen im Zeitraum 2008–2012 gegenüber 1990 um mindestens 5 Prozent senken. Allerdings hatte jedes Land eine eigene Reduktionsquote. Für die Europäische Gemeinschaft (EG) z.B., die sich als „Emissionsgemeinschaft“ zur gemeinsamen Erfüllung der Ziele verpflichtet hatte, betrug sie 8 Prozent.
Grundsätzlich gab es drei Wege, die Reduktionsverpflichtungen gemäß dem Klimaschutzrecht zu erfüllen:
- Reduktion der Treibhausgasemissionen
- Entfernung bereits emittierter Treibhausgase aus der Erdatmosphäre mit dem „Senken-Ansatz“. Das heißt, wenn z.B. Wälder angepflanzt werden binden diese Kohlendioxid. Das gebundene Kohlendioxid kann angerechnet werden.
- „Flexible Handlungsmechanismen“ wie den „Clean Development Mechanism“ (CDM). Damit ist die Anrechenbarkeit von Projekten zur Minderung von Treibhausgasen insb. in Entwicklungsländern gemeint, deren Ergebnisse als „Certified emissions reduction“ [CER] zertifiziert werden müssen.
Das Pariser Übereinkommen als Kyoto-Nachfolge
Auf der Vertragsstaatenkonferenz 2007 wurde beschlossen, ein Kyoto-Nachfolgeabkommen für das Klimaschutzrecht der Jahre 2012 bis 2020 zu verhandeln. Dieses sollte alle Länder einbeziehen, die Verabschiedung sollte 2009 stattfinden. Die Verabschiedung scheiterte allerdings, da der Entwurf vielen Regierungen zu stark in die nationale Souveränität eingriff. Die Verhandlungen zogen sich bis zur Vertragsstaatenkonferenz 2015 hin, als es schließlich doch noch zur Verabschiedung des „Pariser Übereinkommens“ kam.
Dieses enthielt keine verbindlichen Reduktionsverpflichtungen mehr. Stattdessen verpflichteten sich die Vertragsstaaten dazu, freiwillige nationale Beiträge zur Begrenzung der Erderwärmung festzulegen. 2023 und danach ggf. alle fünf Jahre findet eine Überprüfung der Beiträge statt, ob diese ausreichen, um das Klimaziel zu erreichen. Wenn das nicht der Fall ist, solle eine Erhöhung der nationalen Beiträge „nach besten Kräfte“ erfolgen. Das Klimaziel lautet: Begrenzung der vom Menschen verursachten Erwärmung der Erde auf deutlich unter 2 Grad. Hinzu kommt die Aufgabe, Anstrengungen zu unternehmen, um den Anstieg möglichst auf höchstens 1,5 Grad zu begrenzen. Die Überschreitung des Scheitelpunktes der Emissionen soll „so bald wie möglich“ erfolgen.
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Wie erfolgte die europarechtliche Umsetzung der Klimarahmenkonvention?
Dass die EG das Kyoto-Protokoll als Emissionsgemeinschaft unterzeichnet hatte bedeutete, dass sie für jeden einzelnen Mitgliedsstaat gemeinschaftsintern neue Reduktionsquoten zur Erfüllung des Klimaschutzrechts festlegen konnte. Diese mussten in der Summe die 8-Prozent-Quote der EG erfüllen. Das erfolgte 2002 mit der Entscheidung 2002/358/EG. Portugal und Griechenland etwa durften ihre Emissionen noch steigern, während Dänemark und Deutschland sich z.B. zu einer Reduktion um 21 Prozent verpflichteten. Für Deutschland war das weniger als das nationale Klimaziel von 1995. Anlässlich der ersten Vertragsstaatenkonferenz hatte Bundeskanzler Helmut Kohl verkündet, Deutschland werde bis 2005 seine Emissionen gegenüber 1990 um 25 Prozent senken.
Das wichtigste europäische Instrument war der 2003 mit RL 2003/87/EG eingeführte und am 01.01.2005 in Kraft getretene unionsweite Emissionshandel. An diesem nahmen nun auch Island, Liechtenstein, Norwegen und die Schweiz teil. Dieser betraf rund 50 Prozent der Kohlendioxid-Emissionen, darunter die der Stromerzeugung mit Wärmekraftwerken ab 20 MW Leistung sowie die Emissionen aus der Eisen- und Stahlverhüttung, aus Kokereien, Raffinerien und Crackern, der Zement- und Kalkherstellung, der Glas-, Keramik- und Ziegelindustrie sowie der Papier- und Zelluloseproduktion. Für die beteiligten Branchen wurden Höchstgrenzen für die Emissionen festgelegt.
Emissionszertifikate zur Reduktion der Emissionen
Um emittieren zu dürfen, müssen die Anlagenbetreiber über Emissionsberechtigungen verfügen. Diese Emissionsberechtigungen, auch „Zertifikate“ genannt, sind handelbar. Die Anlagenbetreibern sollten damit einen Anreiz zur Vermeidung von Emissionen erhalten, denn dann konnten sie nicht mehr benötigte Emissionsberechtigungen verkaufen. Die Verteilung der Emissionsberechtigungen fand anfangs in den teilnehmenden Staaten mittels Nationaler Allokationspläne (NAP) statt. Darin wurde die Anzahl der insgesamt auszugebenden Berechtigungen, deren Verteilung auf die beteiligten Sektoren und auf die beteiligten Anlagen festgelegt. Die Anzahl der insgesamt auszugebenden Berechtigungen hing davon ab, wie groß der Beitrag der nicht am Emissionshandel beteiligten Sektoren am Erreichen der Emissionsziele des jeweiligen Staats sein soll. Um Schwankungen etwa infolge extremer Wetterlagen auszugleichen, erfolgt der Rechtehandel in Handelsperioden. Nach jeder Handelsperiode wurden Änderungen vorgenommen. So werden seit der 3. Handelsperiode weitere Treibhausgase in den Emissionshandel einbezogen und die Berechtigungen direkt von der EU-Kommission vergeben.
Die F-Gase-Verordnung
Mit der Entdeckung des Klimawandels hatten sich vor allem in Klima- und Kälteanlagen als Kältemittel eingesetzten fluorierten Kohlenwasserstoffe (FKW) als extrem klimaschädlich herausgestellt. Deshalb waren auch diese im Kyoto-Protokoll adressiert worden. Um diese Emissionen zu reduzieren und damit das Klimaschutzrecht einzuhalten, wurde die „F-Gase-Verordnung“ (VO (EG) Nr. 842/2006) erlassen, die 2014 durch die aktuelle VO (EG) 517/2014 abgelöst wurde. Als Verordnung ist sie in den Mitgliedsstaaten direkt umzusetzen. Neben Regelungen zur schrittweisen Begrenzung der in Verkehr gebrachten Mengen, enthält sie auch Vorgaben zur Vermeidung von Emissionen und zur regelmäßigen Überprüfung von Anlagen. Betreiber von Einrichtungen, die fluorierte Treibhausgase in einer Menge von fünf Tonnen CO2-Äquivalent oder mehr enthalten, müssen diese Einrichtungen auf Undichtigkeiten kontrollieren lassen.
Über die Einrichtungen sowie die Prüfung sind Aufzeichnungen zu führen, die mindestens 5 Jahre aufzubewahren sind. Damit die F-Gase recycelt, aufgearbeitet oder zerstört werden, darf die Rückgewinnung nur durch – auf Grundlage der Durchführungs-VO Nr. 2015/2067 – zertifizierte Personen erfolgen. Diese und auch andere geforderte Zertifizierungen müssen von den Mitgliedsstaaten sichergestellt werden.
„20-20-20-Ziel“ und „Effizienzziel“ zum Einhalten des Klimaschutzrechts
Als Beitrag zu den Verhandlungen um ein Kyoto Nachfolgeabkommen hatte sich die EU zudem 2009 zu einem „20-20-20-Ziel“ bekannt. Bis zum Jahr 2020 sollten gegenüber 1990 20 Prozent weniger Treibhausgase ausgestoßen werden, der Anteil erneuerbarer Energien auf 20 Prozent gesteigert und die Energieeffizienz gegenüber 1990 um 20 Prozent verbessert werden. Zur Umsetzung insbesondere des Effizienzziels erfolgte 2012 die Verabschiedung der Energieeffizienzrichtlinie (RL 2012/27/EU). 2014 wurden in Vorbereitung auf die Diskussionen über das Pariser Übereinkommen neue Ziele für das Jahr 2030 beschlossen, darunter eine Reduktion der Freisetzung von Treibhausgasen gegenüber dem Jahr 1990 um mind. 40 Prozent. Der Anteil erneuerbarer Energien sollte auf 27 Prozent steigen, die Energieeffizienz sich gegenüber 1990 um 27 Prozent verbessern.
Weitere Vorgaben des europäischen Klimaschutzrechts zum Austritt von fluorierten Treibhausgasen
Das Pariser Übereinkommen von 2015 fordert, dass der Scheitelpunkt der Emissionen so bald wie möglich überschritten werden soll. Hintergrund waren Erkenntnisse aus dem 2013/2014 erschienenen 5. Klimareport des IPCC. Demnach ist schon das Ziel, die Erderwärmung auf höchstens 2 Grad zu begrenzen, nur zu erreichen ist, wenn die Konzentration an Treibhausgasen in der Erdatmosphäre den Wert von 450 ppm CO2-Äquivalent nicht übersteigt. Bis dato sind die Emissionen aber fortlaufend weiter gestiegen. Es waren also weitere, tiefer greifende Vorgaben nötig, so z.B., die Regelungen zu fluorierten Treibhausgasen.
Als Ergänzung zur EU-F-Gase-Verordnung wurde 2008 eine Chemikalien-Klimaschutzverordnung (ChemKlimaschutzV) erlassen. Die Vorgaben, etwa zur Verhinderung des Austritts fluorierter Treibhausgase in die Atmosphäre in § 3 und zur Rückgewinnung in § 4 gehen teilweise über die europäischen Vorgaben hinaus. Wer ortsfeste Kälte- und Klimaanlagen sowie Wärmepumpen und Brandschutzsysteme mit in Anhang 1 EU F-Gase-V aufgeführten fluorierten Treibhausgasen betreibt, muss sicherstellen, dass der spezifische Kältemittelverlust während des Normalbetriebs die in § 3 genannten Grenzwerte nicht überschreitet. Der Zugang zu allen lösbaren Verbindungsstellen muss – außer bei gekennzeichneten, hermetisch geschlossenen Systemen mit weniger als 6 kg Treibhausgasen – sichergestellt sein, sofern dies technisch möglich und zumutbar ist. Weiter regelt § 5 ChemKlimaschutzV die Sachkundebescheinigungen, die den der F-Gase-VO geforderten und in der Durchführungsverordnung (EU) 2015/2067 beschriebenen Zertifikaten entsprechen.
Welche Richtlinien gibt der Green Deal zum Austritt von fluorierten Treibhausgasen vor?
Auch wenn die Industriestaaten die Ziele des Kyoto-Protokolls erreicht hatten, die globalen Emissionen und damit die Konzentration an Treibhausgasen waren weiter gestiegen. Auch Europas Emissionen würden bei einer Fortsetzung der bisherigen Politik nicht schnell genug sinken, um das Überschreiten des 450-ppm-Schwellenwertes zu verhindern.
Die EU-Kommission verkündete daher 2018, dass Europa bis zum Jahr 2050 klimaneutral werden solle. Die ersten Schritte zur Umsetzung wurden Ende 2019 mit einem „Green Deal“ genannten Programm umgesetzt. Mit diesem verschärfte sich das Klimaschutzrecht sowie das europäische Klimaziel für 2030: Die Emissionen sollen gegenüber 1990 um mindestens 50 Prozent, möglichst um 55 Prozent reduziert werden. Außerdem kam es zur Einführung des Ziels der Klimaneutralität bis 2050 . Mit dem „Europäischen Klimagesetz“ (VO (EU) 2021/1119) wurden die Ziele einer Emissionsverminderung um 55 Prozent bis 2030 – gegenüber dem ursprünglichen Vorschlag also verschärft – und der Klimaneutralität bis 2050 verbindlich gemacht. Die notwendigen konkreten Maßnahmen müssen von der EU und den Mitgliedsstaaten festgelegt werden. Erste Vorschläge der EU sind im „Fit für 55“-Paket der EU-Kommission vom Juli 2021 enthalten. Dieses enthält 12 Gesetzesvorschläge, u.a. zur Ausweitung des EU-Emissionshandels, z.B. auf Gebäude und Verkehr, und zur Verschärfung der Energieeffizienz und der Erneuerbare-Energien-Richtlinie.
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Wie erfolgt die Umsetzung des Klimaschutzrechts in Deutschland?
Um das nach Klimaschutzrecht festgelegte CO2-Minderungsziel von 25 Prozent bis 2005 zu erreichen, wurde im Jahr 2000 ein erstes nationales Klimaschutzprogramm aufgelegt. Bis zu diesem Zeitpunkt waren die Emissionen um 15 Prozent zurückgegangen. Dies ging jedoch zu 60 Prozent auf den „Transformationsprozess“ mit ausgeprägtem Strukturwandel in den neuen Bundesländern zurück (Umweltgutachten 2002). 1999 wurde bereits das „Gesetz zur ökologischen Steuerreform“ verabschiedet, mit dem eine Stromsteuer eingeführt und die Mineralölsteuer nach ökologischen Kriterien gestaffelt wurde. Im Jahr 2000 ist dann das „Erneuerbare-Energien-Gesetz“ (EEG) zur Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien in Kraft getreten. Beide sollten maßgeblich zur Minderung der CO2-Emissionen beitragen.
Weitere Minderungen sollten sektorale Ziele für Verkehr, Industrie (hier einer Selbstverpflichtung von 18 Wirtschaftsverbänden zum Klimaschutz aus dem Jahr 1995 folgend), Gebäude und private Haushalte sowie Abfallwirtschaft erbringen. Zur Umsetzung des europäischen Emissionshandels (EU-ETS, nach engl. Emissions Trading System) nach dem Klimaschutzrecht, wurden drei Gesetze neu geschaffen. Das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) setzt den rechtlichen Rahmen für Deutschland. Die Zuteilung und die Ausgabe von Emissionsberechtigungen in der ersten Handelsperiode (2005–2007) waren im Zuteilungsgesetz 2007 aus dem Jahr 2004 geregelt. Die Anerkennung von Emissionsreduktionen aufgrund des flexiblen Handlungsmechanismus erfolgte 2005 im Projekt-Mechanismen-Gesetz. Für die zweite Handelsperiode (2008–2012) ergänzte das Zuteilungsgesetz 2012 aus dem Jahr 2007 das TEHG. Da seit der dritten Handelsperiode (2013–2020) einheitliche Zuteilungsregelungen von der EU-Kommission festgelegt werden, war kein neues Zuteilungsgesetz erforderlich. Die unionsrechtlichen Vorgaben wurden ab 2011 durch die Zuteilungsverordnung 2020 umgesetzt, die für die aktuelle vierte Handelsperiode (2021–2030) durch die Zuteilungsverordnung 2030.
Das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) für das Klimaschutzrecht
Unter den EU-ETS fallen die in Anhang 1 Teil 2 TEHG aufgeführten Tätigkeiten. Dazu gehören z.B. die „Verbrennung von Brennstoffen mit einer Gesamtfeuerungswärmeleistung von insgesamt 20 MW oder mehr in einer Anlage“ (soweit nicht später im Anhang gesondert aufgeführt) sowie Treibhausgase (im wesentlichen CO2, dazu PFC in der Aluminiumproduktion sowie Stickoxide bei der Herstellung von Salpetersäure, Adipinsäure, Glyoxal und Glyoxylsäure). Die Befreiung von Kleinemittenten ist nach § 27 TEHG auf Grundlage einer Verordnung auf Antrag von der Teilnahme am EU-ETS möglich. Diese Grundlage ist die Emissionshandelsverordnung (EHV) 2030, nach der Kleinemittenten weniger als 15.000 t CO2-Äquivalent emittieren müssen und sich zur Zahlung eines Ausgleichsbetragen für ersparte Kosten oder zu einer Emissionsminderung um jährlich mind. 2,2 Prozent verpflichten müssen.
Was sind die Aufgaben für Anlagebetreiber laut TEHG?
Fällt eine Tätigkeit unter das TEHG, muss der Anlagenbetreiber nach § 4 TEHG eine Genehmigung für die Freisetzung von Treibhausgasen haben. Dabei hat eine bestehenden immissionsschutzrechtliche Genehmigung eine Konzentrationswirkung, d.h. die Genehmigung nach § 4 TEHG ist mit eingeschlossen. Der Anlagenbetreiber muss zudem nach § 5 TEHG die Treibhausgas-Emissionen ermitteln und bis 31.3. des Folgejahres der zuständigen Behörde berichten. Die Methode zur Ermittlung der Emissionen sowie deren Übermittlung an die Behörde muss in einem Überwachungsplan festgelegt sein. Dieser muss nach § 6 TEHG vorab von der Behörde genehmigt und bei erheblichen Änderungen angepasst werden.
Bis zum 30.4. des Folgejahres müssen dann nach § 7 TEHG für die Emissionen eine entsprechende Anzahl von Emissionsberechtigungen bei der Deutschen Emissionshandelsstelle (DEHSt) abgegeben werden. Erfolgt dies nicht, entsteht nach § 30 TEHG eine Zahlungspflicht in Höhe von 100 Euro + Inflationsausgleich pro Tonne CO2-Äquivalent. Aus dieser Abgabepflicht ergibt sich, dass der Anlagenbetreiber über die Emissionsberechtigungen verfügen muss. Eine Versteigerung der Emissionsberechtigungen übernimmt (im „Regelfall“, § 8 TEHG) der DEHSt. Die Regeln sind europaweit einheitlich in VO (EU) 1031/2010 festgelegt. Vor allem Unternehmen in exportabhängigen Sektoren können aber auf Antrag nach § 9 TEHG nach wie vor kostenlose Berechtigungen erhalten. Das Verfahren – auch das Antragsverfahren – ist in der EU-Zuteilungsverordnung (Delegierte VO (EU) 2019/331) festgelegt. Für den ersten Zuteilungszeitraum (2021 bis 2025) ist die Zuteilung bereits festgelegt, Regelungen für neue Marktteilnehmer finden sich ebenfalls in der EU-Zuteilungsverordnung.
Nationaler Emissionshandel ergänzt das EU-ETS
Allen Problemen zum Trotz: Ende 2019 wurde mit dem Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) ein das EU-ETS ergänzender nationaler Emissionshandel eingeführt. Dieser greift das Klimaschutzrecht wiederum auf und betrifft die CO2-Emissionen von Brennstoffen wie Benzin, Diesel, Heizöl und Erdgas, soweit diese nicht dem EU-ETS unterliegen. Auch hier wird eine zulässige Emissionsmenge festgelegt, für die Emissionszertifikate ausgegeben werden, die der Verantwortliche (in diesem Fall der Steuerschuldner nach Energiesteuergesetz, in der Regel der Händler) für einen bis Ende 2025 gesetzlich festgelegten Preis erwerben (und ab 2026 ersteigern) kann und bis 30.09. des Folgejahres der zuständigen Behörde (auch hier die DEHSt) übergeben muss. Hier muss also nicht der Energieverbraucher, sondern der Händler die Zertifikate bereitstellen. Dieser wird jedoch die Kosten aber auf den Energiepreis umwälzen. Unternehmen, die nicht mit Brennstoffen handeln, sind also vor allem durch steigende Preise für Brennstoffe vom BEHG betroffen. Der Preis für die Zertifikate beträgt:
- 25 Euro im Jahr 2021
- 30 Euro im Jahr 2022
- 35 Euro im Jahr 2023
- 45 Euro im Jahr 2024
- 55 Euro im Jahr 2025
- Für die Versteigerung 2026 gilt ein Preiskorridor von 55 bis 65 Euro.
Welche Ausnahmen gibt es beim BEHG?
Bei der Lieferung an Abnehmer, die bereits dem EU-ETS unterliegen, können die Verkäufer ihre Abgabeverpflichtungen reduzieren. Alternativ können die Unternehmen einen Ausgleich bei der DEHSt beantragen. Die Verpflichteten müssen – analog zum EU-ETS – nach § 6 einen Überwachungsplan erstellen und auf dessen Grundlage nach § 7 die Brennstoffemissionen ermitteln, den Bericht von einer Prüfstelle verifizieren lassen und der zuständigen Behörde bis 31.7. des Folgejahres übermitteln. Damit das BEHG bei Unternehmen, die im internationalen Wettbewerb stehen, nicht zu Wettbewerbsnachteilen führt, wurde Mitte 2021 die „BEHG-Carbon-Leakage-Verordnung“ (BECV) eingeführt. Auf Antrag kann den in den Tabellen 1 und 2 der BECV aufgeführten Unternehmen eine Beihilfe gewährt werden. Als Gegenleistung müssen die Unternehmen ab 2023 ein Energiemanagementsystem nach ISO 50001 betreiben und Investitionen zur Verbesserung der Energieeffizienz tätigen.
Video: Was ist Klimaneutralität?
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Kritik am EU-ETS
Als der Emissionshandel eingeführt wurde, haben die Anhänger sich davon eine marktwirtschaftlich begründete Verbesserung des Klimaschutzes versprochen. Wer Treibhausgasemissionen zu geringen Kosten verringern könne, werde das tun, wer das nicht kann, kaufe Emissionsberechtigungen. Die Verringerung der Emissionen findet dort statt, wo die Kosten am niedrigsten (vor allem niedriger als der Preis der Emissionsberechtigungen) seien. Dass die Emissionen insgesamt zurückgehen, sollte durch die Deckelung der Anzahl der ausgegebenen Berechtigungen sichergestellt werden. In den Anfangsjahren lagen die Preise für die Emissionsberechtigungen aber zu niedrig, um überhaupt eine Steuerungswirkung zu entfalten. Dies lag auch daran, dass etwa Faktoren wie die Wirtschaftskrise 2008 bei der Zuteilung nicht vorhergesehen werden konnten.
Um den niedrigen Preisen abzuhelfen erfolgte 2014 eine Verknappung der Zertifikate, 2018 folgte zudem die Einführung einer Marktstabilitätsreserve. Nachdem für die 4. Handelsperiode eine stärkere Reduktion der jährlich verfügbaren Berechtigungen beschlossen wurde, stieg der Preis stetig an und erreichte die 100-Euro-Marke. Das lag aber auch daran, dass jetzt eine Spekulation mit Emissionsberechtigungen möglich war – die Zahl der Akteure im Handel mit den Berechtigungen ist deutlich größer als die der Anlagenbetreiber.
Wie effizient das System ist steht ohnehin durch den hohen Berichterstattungs- und Nachweisaufwand bei den Anlagenbetreibern in Frage, zumal Ökonomen immer wieder darauf hinweisen, dass der Emissionshandel andere Maßnahmen in den teilnehmenden Sektoren hinterlaufen könne. Wenn etwa erneuerbare Energieträger fossil angetriebene Wärmekraftwerke ersetzen, führt dies aufgrund fester Emissionsobergrenzen nicht zwangsläufig zu einer Senkung der Emissionen. Es wäre eher so, dass die nicht mehr benötigten Emissionsberechtigungen einfach weiterverkauft würden. Diese genau in dem Ausmaß vom Markt zu nehmen, in dem die Erneuerbaren ausgebaut werden, übersteigt wiederum die planerischen Fähigkeiten der Verantwortlichen.
Welches Klimaschutzrecht gilt in Deutschland?
In Deutschland wurden Klimaschutzgesetze zuerst von einigen Bundesländern erlassen. Diese hatten Gesetzgebungskompetenzen vor allem im Bereich des Baurechts. Sie nutzten diese, um Regelungen zum Klimaschutz bei Gebäuden festzulegen. Vorreiter beim Klimaschutzrecht war Hamburg mit einem Klimaschutzgesetz im Jahr 1997 und einer Klimaschutzverordnung im Jahr 2007. Das Hamburger Klimaschutzgesetz enthielt u.a. besondere Wärmeschutzanforderungen sowie Anforderungen an heizungs-, raumlufttechnische und Brauchwasseranlagen. Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz und Bremen folgten von 2013 bis 2015 mit Landesklimaschutzgesetzen. Baden-Württemberg und Bremen forderten ausdrücklich auch die Entwicklung einer Klimaanpassungsstrategie, um die negativen Auswirkungen des Klimawandels zu begrenzen.
Die Klimaschutzziele der Bundesregierung im Rahmen des Klimaschutzrechts
Die Bundesregierung hatte 2007 ein neues Klimaziel für 2020 festgelegt. Bis dahin sollten die Emissionen gegenüber 1990 um 40 Prozent sinken. 2010 wurde mit einem „Energiekonzept“ die Umsetzung und die weitere Entwicklung der Emissionen skizziert. Angestrebt wurden –55 Prozent bis 2030, –70 Prozent bis 2040 und –80 bis 95 Prozent bis 2050. Zu diesem Zeitpunkt war klar, dass Deutschland an seinem eigenen 25-Prozent-Ziel für 2005 gescheitert war. Es wurde 2009 zwar erreicht, 2010 stiegen die Emissionen aber wieder. 2014 wurde daher – auch als Reaktion auf die neuen EU-Ziele für das Jahr 2030 – ein „Aktionsprogramm Klimaschutz 2020“ beschlossen, um die „Klimaschutz-Lücke“ zu schließen. Dieses Ziel wurde im Koalitionsvertrag der dritten Koalition 2018 noch einmal bekräftigt. Auf jeden Fall sollte aber das Minderungsziel 2030 erreicht werden. Dies sollte bis Ende des Jahres 2018 auch rechtlich verbindlich gemacht werden.
Das klappte nicht. Jedoch brachten der heiße Sommer 2018, die Demonstrationen von „Fridays for Future“ und das gute Abschneiden der GRÜNEN bei der Europawahl im Mai 2019 das Thema Klimaschutzrecht wieder auf die Tagesordnung. Am 12.12.2019 kam es dann schließlich zur Verabschiedung des Bundes-Klimaschutzgesetzes (KSG).
Das Bundes-Klimaschutzgesetz 2019
Mit dem KSG erlangte das 55-Prozent-Ziel für 2030 Gesetzeskraft, außerdem wurde die Treibhausgasneutralität bis 2050 als langfristiges Ziel des Klimaschutzes festgelegt. Für die wichtigsten Sektoren (Energiewirtschaft, Industrie, Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft, Abfallwirtschaft und Sonstiges) wurden bis zum Jahr 2030 jährliche Minderungsziele festgelegt. Den Klimaschützern reichte das KSG aber nicht. Unter anderem wurde kritisiert, dass das 55-Prozent-Ziel nicht ausreiche, da sich die EU bei den Diskussionen über das Europäische Klimagesetz inzwischen auf ein EU-weites Klimaziel von 55 Prozent geeinigt hatte. Deutschland müsse deshalb im Rahmen der europäischen Lastenteilung und des Klimaschutzrechts einen höheren Beitrag übernehmen. Einige von ihnen klagten vor dem Bundesverfassungsgericht gegen das Klimaschutzgesetz – und erhielten am 24.03.2021 teilweise recht. Das Bundesverfassungsgericht hielt Teile des Gesetzes für verfassungswidrig. Es verpflichtete die Bundesregierung unter anderem dazu, die jährlichen Minderungsziele bis 2030 zu verschärfen und weitere Zwischenziele auf dem Weg zur Klimaneutralität 2050 einzufügen. Das erfolgte mit dem am 30.08.2021 veröffentlichtem Klimaschutzgesetz 2021.
Das Bundes-Klimaschutzgesetz 2021
Das KSG 2021 legte – auch zur Vereinbarkeit mit den Europäischen Klimaschutzgesetz – das Minderungsziel für 2030 auf 65 Prozent gegenüber 1990 neu fest. Die jährlichen Minderungsziele für die Sektoren wurden entsprechend verschärft und das Ziel der Treibhausgasneutralität auf 2045 vorverlegt. Außerdem wurden Minderungsziele für die Jahre von 2031 bis 2040 festgelegt. Spätestens 2031 muss ein Vorschlag für die Minderungsziele 2041 bis 2045 vorliegen. In §3 des KSG ist zudem festgelegt, dass Klimaschutzziele erhöht werden können. Dies ist zum Beispiel dann möglich, wenn das zur Erfüllung europäischer oder internationaler Klimaschutzziele erforderlich ist. Eine Absenkung ist jedoch nicht möglich. Praktisch ist aber eine Absenkung mittels Gesetzesänderung natürlich möglich.
In Anlage 1 ist aufgeführt, welche Quellkategorien bei den Emissionen der einzelnen Sektoren berücksichtigt werden. In der Industrie sind das z.B. Emissionen aus der Verbrennung von Brennstoffen im verarbeitenden Gewerbe und in der Bauwirtschaft Emissionen aus Industrieprozessen und Produktverwendung sowie aus CO2-Transport und -Lagerung. In Anlage 2 sind die maximal zulässigen Jahresemissionsmengen für die Sektoren bis zum Jahr 2030 aufgeführt.
Wie geht das KSG mit Differenzmengen um?
Differenzmengen sind die Mengen, um die die zulässigen Jahreshöchstmengen über- oder unterschritten werden. Sie werden gleichmäßig auf die verbleibenden Jahresemissionsmengen bis zum nächsten Zieljahr nach § 3 (1) KSG, aktuell also bis 2030, verteilt. Ist der Höchstwert überschritten, wird die Differenzmenge durch die Zahl der verbleibenden Jahre geteilt und von der in Anlage 2 genannten Jahreshöchstmenge abgezogen. Für die Jahre 2031 bis 2040 werden die zulässigen Mengen im Jahr 2024, für die Jahre 2041 bis 2045 im Jahr 2034 von der Bundesregierung per Verordnung mit Zustimmung des Bundestages festgelegt. Werden die Höchstmengen nicht eingehalten, muss das für den Sektor zuständige Bundesministerium zudem Maßnahmen nach den §§ 8 (Sofortprogramm) und 9 (Klimaschutzprogramme) vorlegen und umsetzen.
Wie erfolgt die Ermittlung und Zusammenstellung der Emissionsdaten?
Die Emissionsdaten für die Sektoren werden vom Umweltbundesamt auf Grundlage des Klimaschutzrechts sowie der EU-Klimaberichtserstattungsverordnung bis zum 15. März des Folgejahres zusammengestellt und dem Expertenrat für Klimafragen übersandt. Der Expertenrat prüft die Emissionsdaten und legt der Bundesregierung innerhalb von einem Monat eine Bewertung vor. Die Bundesregierung erstellt bis zum 30.06. einen Klimaschutzbericht für das Vorjahr und legt diesen dem Bundestag vor. Dieser enthält nicht nur die Emissionsdaten, sondern auch eine Darstellung des Stands der Klimaschutz- und Sofortprogramme.
Sofortprogramme
Sofortprogramme müssen vom zuständigen Bundesministerium innerhalb von drei Monaten nach Vorlage der Bewertung der Emissionsdaten durch den Expertenrat festgelegt werden. Der Expertenrat prüft die den Maßnahmen zugrunde gelegten Annahmen über die Treibhausgasreduktion. Anschließend berät die Bundesregierung über die Maßnahmen und beschließt diese „schnellstmöglich“. Eine Änderung der Jahresemissionsmengen ist dann mit der Zustimmung des Bundestages möglich. Für die Energiewirtschaft gilt entsprechendes, aber erst ab Berichtsjahr 2023 und dann im Turnus von drei Jahren.
Ein Beispiel: Im Jahr 2020 hat der Sektor Gebäude mit 120 Mio. Tonnen seine zulässige Jahresemissionsmenge leicht überschritten. Laut Klimaschutzbericht geht dies auf coronabedingte Sondereffekte – z.B. verstärktes Home-Office – zurückging. Daher wurde im Juli 2021 ein Sofortprogramm vorgelegt, zu dessen Beschluss es im September 2021 kam. Hierbei wurde weitgehend auf bereits 2019 beschlossene Aktivitäten verwiesen (BEHG, Gebäudeenergiegesetz (GEG), Bundesförderung für effiziente Gebäude …), die erst ab 2021 greifen würden.
Klimaschutzprogramme
Die Klimaschutzprogramme werden nach jeder Fortschreibung des Klimaschutzplans beschlossen. Der Klimaschutzplan ist die nach dem Pariser Übereinkommen von jedem Land zu erstellende, und bei der UN vorzulegende Klimaschutz-Langfriststrategie. Er soll alle fünf Jahre in Zusammenhang mit der im Pariser Übereinkommen beschlossenen Überprüfung, ob die nationalen Beiträge zur Erreichung des globalen Klimaschutzzieles ausreichen, fortgeschrieben werden. Den deutschen Klimaschutzplan hat die Bundesregierung im November 2016 verabschiedet. Die Klimaschutzprogramme sollen Maßnahmen enthalten, mit denen das Erreichen der Minderungsziele für die einzelnen Sektoren sichergestellt werden soll. Ein Vorschlag der Maßnahmen erfolgt innerhalb von sechs Monaten nach der Fortschreibung des Klimaplans durch die zuständigen Bundesministerien. Der Beschluss kommt anschließend von der Bundesregierung.
Weitere Ausbildungen zum Klimamanagement
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Das Protokoll von Montreal als Vorbild für die UN-Klimarahmenkonvention
Ein erfolgreiches Beispiel für die internationale Zusammenarbeit zur Lösung globaler Probleme – die auch bei der Reduzierung der CO2-Emissionen und der Einigung auf die Klimarahmenkonventionen nötig war – war das 1987 zur Bekämpfung des „Ozonlochs“ verabschiedete Protokoll von Montreal.
In den 1970er Jahren hatten der amerikanische Chemiker Sherwood Rowland und sein mexikanischer Kollege Mario Molina die Befürchtung geäußert, die bis dahin für harmlos gehaltenen Fluorchlorkohlenwasserstoffe (FCKW) könnte die Ozonmoleküle in der Ozonschicht der Erdatmosphäre zerstören. Diese schützt das Leben an Land vor der UV-Strahlung der Sonne. Als 1985 ein britischer Chemiker zeigte, dass die Ozonschicht über der Antarktis tatsächlich dünner wurde, überprüfte die NASA ihre Daten. Sie erkannte dabei, dass diese Daten seit Jahren ebenfalls einen Rückgang anzeigten. Da sie jedoch nicht den Erwartungen entsprachen, wurden sie von einem Computerprogramm als Messfehler interpretiert. Der niederländische Meteorologe Paul Crutzen wies daraufhin den Reaktionsmechanismus nach, mit dem die FCKW das Ozon zerstörten. Anschließend wurde mit dem Protokoll von Montreal ein drastischer Rückgang der Produktion von FCKW vereinbart.
Wie wurde der Klimawandel eigentlich entdeckt?
Dass menschliche Aktivitäten die Temperatur der Erde erhöhen könnten, befürchteten Wissenschaftler bereits im 19. Jahrhundert. In der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts vermutete der Schweizer Geologe Louis Agassiz anhand von Schleifspuren an alpinen Gesteinen und von Sedimentablagerungen, dass es in erdgeschichtlicher Vergangenheit Eiszeiten gegeben habe müsse, in denen die Gletscher große Teile der Nordhalbkugel bedeckt haben. Das Klima der Erde hätte sich in der Vergangenheit demnach verändert.
Die Frage, was hierfür verantwortlich war, brachte den irischen Physiker John Tyndall auf das Spurengas Kohlendioxid. Eine im Jahr 1824 erstmals veröffentlichte Berechnung des französischen Mathematikers Jean Baptiste Fourier, nach der die Erde wärmer war als aufgrund der Sonnenstrahlung eigentlich zu erwarten, hatte Tyndall vermuten lassen, dass ein Bestandteil der Luft Wärme auf der Erde festhält. Fourier prägte hierfür in Analogie zur Wirkung der Scheiben eines Treibhauses den Begriff „Glashauseffekt“. Tyndall wollte wissen, welcher Bestandteil hierfür verantwortlich war, und fand heraus, dass Kohlendioxid eine Schlüsselrolle spielte. Kleine Veränderungen des Anteils an Kohlendioxid könnten „all die Klimaveränderungen erklären, welche die Untersuchungen der Geologen erkennen lassen”.
Wie nahmen die Menschen die Entdeckungen zum Einfluss von Kohlendioxid auf das Klima auf?
Tyndalls Entdeckung forderte den schwedischen Physiker und Chemiker Svante Arrhenius heraus, der den Einfluss von Kohlendioxid berechnen wollte. Er fand heraus, dass eine Halbierung des Kohlendioxid-Gehalts in der Luft die Temperaturen um fünf Grad senken würde. Genug also, um eine Eiszeit auszulösen. Eine Verdoppelung würde dagegen eine massive Erwärmung auslösen, möglicherweise um bis zu fünf Grad. Da Arrhenius wusste, dass die Verbrennung von Kohle Kohlendioxid freisetzt, hatte er den schwedischen Geologen Arvid Högbohm angeregt, den geologischen Kohlenstoffeinfluss und die Rolle des Menschen zu untersuchen. Högbohms Ergebnis: Der Einfluss des Menschen erhöhte den Kohlendioxidanteil in der Atmosphäre um ein Tausendstel pro Jahr. Eine Verdoppelung war damit erst in 1.000 Jahren zu erwarten – also kein Grund zur Sorge.
Außerdem wurde die Verdoppelung angezweifelt. Hier gab es z.B. das Argument, dass das Kohlendioxid von den Meeren aufgenommen würde und nicht in der Luft verbleib. Auch das wurde aber angezweifelt, vor allem als die Meeresforscher herausfanden, dass sich das warme Oberflächen- und das kalte Tiefenwasser in den Meeren kaum mischten. Was fehlten waren aber Messungen des Kohlendioxid-Gehalts in der Luft. Dass es diese seit 1958 gibt, geht auf den amerikanischen Chemiker Charles Keeling zurück. Er schaffte es, ein Messgerät auf dem Mauna Loa auf Hawaii zu installieren – weitab von allen Industrieanlagen, die das Ergebnis verfälschen könnten. Die dort gemessene Kurve belegt, dass der Anteil von Kohlendioxid in der Erdatmosphäre ständig ansteigt.
Mehrere Warnungen vor der globalen Erderwärmung
Mit dem Ergebnis der Messungen auf Hawaii wurden die warnenden Stimmen wieder lauter. 1979 etwa warnte die National Academy of Sciences der USA vor einer globalen Erwärmung. Die Weltmeteorologieorganisation (World Meteorological Organization, abgekürzt WMO) veranstaltete außerdem die erste Weltklimakonferenz. Von einer breiten Öffentlichkeit wurden die Stimmen aber erst ab 1988 gehört. Da warnte der NASA-Wissenschaftler James Hansen vor einem Senatsausschuss, dass der Treibhauseffekt „unser Klima bereits heute beeinflusst“. Die Vereinten Nationen und die WMO riefen gemeinsam den UN-Weltklimarat (Intergovernmental Panel on Climate Change, abgekürzt IPCC) ins Leben. Er sollte regelmäßig in einem „UN-Klimareport“ den wissenschaftlichen Kenntnisstand zum Thema zusammenfassen. Der erste UN-Klimareport erschien 1990 – und wurde zum internationalen Weckruf.
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